Brexit, vers le point de rupture

Bruno Cavalier, ODDO BHF AM

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En 2021, lorsque le Royaume-Uni et l’Europe auront sans doute surmonté la pandémie, il faut s’attendre à un autre choc.


© Keystone

Il y aura bientôt quatre ans que le Royaume-Uni a entamé par la volonté populaire son long voyage hors de l’Union européenne. La destination finale n’est toujours pas connue. Depuis le 31 janvier 2020, le pays n’est plus membre de l’ Union européenne, mais les relations commerciales entre les deux entités ne changeront qu’au 1er janvier 2021. L’espoir de conclure un accord de libre-échange est microscopique. Sans accord, on basculera vers le régime de l’OMC qui implique l’érection de barrières tarifaires et non-tarifaires renchérissant le coût des échanges. En 2021, cela peut mettre en risque la reprise qui est espérée après le choc de la pandémie.

Noyer le «no-deal Brexit» dans le choc de la pandémie?

Il n’y a pas si longtemps, le «no-deal Brexit», c’est-à-dire l’absence d’accord de libre-échange entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, était vu comme une catastrophe. Les nombreuses études parues durant la phase de négociation de l’accord de retrait, entre 2016 et 2019, estimaient qu’il en résulterait une baisse d’activité d’environ cinq points à moyen terme au Royaume-Uni (tableau de gauche) et d’au moins un point dans le reste de l’Europe. Le coronavirus a bouleversé la notion de catastrophe. En deux mois seulement, le PIB réel britannique a chuté de 25%. Par comparaison, le Brexit apparaîtrait presque comme un événement mineur. De toute façon, le Royaume-Uni comme la zone euro traversent déjà la pire récession de leur histoire moderne (graphe de droite). Ces derniers mois, l’attention des responsables politiques a porté sur la pandémie, non sur le Brexit. Les discussions entre les deux parties se sont certes poursuivies mais sans la moindre avancée. Le gouvernement britannique a clairement fait savoir qu’il ne demanderait pas à prolonger la phase de transition au cours de laquelle un accord de libre-échange peut être négocié. Elle se termine le 31 décembre 2020. Après quoi, le Brexit commencera réellement.

Pendant la phase de transition, le Royaume-Uni a un pied dedans et un pied dehors. N’étant plus membre de l’Union européenne, il n’est pas représenté au Conseil, à la Commission ou au Parlement, mais il reste dans l’espace économique européen. La liberté de circulation avec le reste de l’Union européenne subsiste (hormis les restrictions résultant de la pandémie), et les règlements de l’Union européenne s’appliquent. Cette transition devait permettre d’ajuster les relations commerciales entre le régime de départ (UE28) et le régime d’arrivée (un nouveau partenariat Royaume-Uni-UE27 ou, à défaut, les règles de l’OMC). Mais cela est impossible si on ne sait pas ce que sera le point d’arrivée. Idéalement, il aurait fallu clarifier ce point pendant la négociation de l’accord de retrait, mais les innombrables péripéties politiques au Royaume-Uni entre 2016 et 2019 ne l’ont pas permis. La déclaration politique commune jointe à l’accord de retrait fixait les grandes lignes mais sous une forme assez vague permettant des interprétations diverses. Les deux parties souhaitaient un accord sans quotas ni droits de douane pour les échanges de biens, un accès très large pour les services (basé sur le régime de l’équivalence dans le secteur financier), une entente sur la protection des données et les quotas de pêche, le tout couvert par un mécanisme de gouvernance commun. Après le dernier round de discussion, Michel Barnier, le négociateur de l’Union européenne, notait que les deux parties butaient sur quatre points, parfois avec de telles divergences qu’il n’y a pas de juste milieu.

  • Pêche – C’est un des points d’achoppement majeurs, sans commune mesure avec le poids de ce secteur (0,1% de l’économie britannique, dont plus de la moitié dans la pro-européenne Ecosse). Le Royaume-Uni veut que les quotas, figés depuis longtemps, soient révisés en sa faveur et renégociés chaque année. Géographie oblige, les intérêts des membres de l’Union européenne ne sont pas forcément alignés. Se pose aussi la question des bateaux pêchant sous pavillon britannique mais venant de pays de l’Union européenne. Par ailleurs, il faut tenir compte des règles internationales sur la préservation des stocks, les poissons ayant la fâcheuse habitude de franchir la limite des zones maritimes nationales. Notons que l’essentiel de la pêche britannique est exportée vers l’Union européenne et que l’essentiel des poissons consommés au Royaume-Uni sont importés d’Europe. Bref, c’est un casse-tête.
  • Fair-play économique et commerciale (level playing field) – Le Royaume-Uni refuse de s’engager formellement à ne pas pratiquer de «dévaluation réglementaire» à l’avenir. Du côté de l’Union européenne, on a d’autant moins de raison de prendre pour argent comptant de vagues promesses d’alignement réglementaire que de nombreux Brexiteers n’ont jamais caché leur intention de faire de leur pays un Singapore-on-Thames. Le but du Brexit étant de regagner sa souveraineté, le Royaume-Uni rejette tout accord dans lequel subsisterait une forme de tutelle représentée par la Cour de Justice de l’Union européenne. Mais ouvrir les portes du marché unique à un pays tiers tout en acceptant en cas de litige l’intervention d’un médiateur qui ne serait pas la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) reviendrait à créer une distorsion vis-à-vis des pays-membres de l’Union européenne, ce qui n’est pas désirable. Le Royaume-Uni fait valoir enfin que les demandes de l’Union européenne vont bien au-delà de ce qui est requis du Japon ou du Canada, deux pays avec lesquels elle a un traité de libre-échange. Précisément, l’intégration économique et commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union européenne est sans comparaison avec tout autre pays dans le reste du monde.
  • Mécanisme de gouvernance – Si un accord de libre-échange devait être conclu, il faudrait lui assortir un dispositif pour en surveiller l’application et, le cas échant, en sanctionner les déviations. L’Union européenne veut un mécanisme unique. La position du Royaume-Uni est d’être le plus flexible possible, et en tout état de cause, de refuser là encore que la CJUE soit l’arbitre ultime pour interpréter les règles européennes. En somme, le Royaume-Uni voudrait une sorte de modèle suisse, où il y a une multiplicité d’accords. C’est là ce que l’Union européenne ne veut pas reproduire, et qu’elle cherche même à corriger, non parfois sans quelque friction avec la Suisse.
  • Protection des droits et coopération judiciaire – Là encore, il est difficile de concilier l’aspiration des Brexiteers qui est de donner plus de souveraineté du Royaume-Uni et la continuité des engagements passés, tel le respect de la Convention Européenne des droits de l’homme. Sur ces points, Barnier note que la discussion a été un peu plus constructive ces derniers mois mais qu’elle s’écarte malgré tout de beaucoup de ce qui figurait dans la déclaration politique.

Compte tenu des délais de ratification d’un éventuel accord, il faudrait que tous ces points de dispute soient levés d’ici le 31 octobre. Boris Johnson prétend même que tout peut se résoudre d’ici le 31 juillet. Ni le climat des derniers échanges entre les deux parties, ni la situation politique au Royaume-Uni n’invitent au moindre optimisme en la matière. Ici ou là subsiste l’espoir que l’Allemagne, qui occupera la présidence de l’Union européenne au deuxième semestre 2020, saura être pragmatique et plus accommodante que ces satanés Français, Macron ou Barnier! Rappelons toutefois qu’il y a quatre ans que le gouvernement britannique tente de diviser le front européen, sans aucun succès. Dans les faits, le Brexit a soudé le reste de l’Union européenne. Pour l’instant, les négociateurs de l’Union européenne continuent de se référer sans cesse à la déclaration politique alors que les négociateurs britanniques semblent l’ignorer délibérément. C’est pourtant Boris Johnson, l’actuel Premier ministre, qui l’a signée en octobre dernier mais, depuis lors, le Parlement britannique a changé. De 2016 à 2019, une majorité des élus refusait le «no-deal Brexit», ce qui avait d’ailleurs occasionné plusieurs reports de l’échéance de sortie. Ce n’est plus le cas avec la Chambre élue en décembre dernier, dont la majorité conservatrice a fait campagne sur le slogan Get Brexit Done… sous-entendu, à tout prix.

Le prix d’un échec des négociations n’est pas mince, on l’a rappelé en introduction. Introduire des frictions dans les échanges en renchérit le coût. L’impact direct serait une hausse de droits de douane. Hormis dans quelques secteurs (alimentation vêtements, véhicules), leur niveau devrait être fixé à de bas niveaux. Au vu de la répartition des échanges par grandes catégories, on peut estimer que le surcoût pour les importateurs britanniques représenterait 0,7 point de PIB, et du côté de l’Union européenne 0,1 point de PIB (tableau). A première vue, ce sont des montants faibles, mais qui ne représentent que la partie le plus visible du choc. Les frictions non-tarifaires (contrôle, réglementations) sont bien plus embarrassantes. Elles affectent le commerce de biens en causant des problèmes logistiques mais aussi et surtout les échanges de services. Il est d’ailleurs curieux que si peu d’attention semble être portée aux services, alors qu’il s’agit de la colonne vertébrale de l’économie britannique et que cela concerne au moins un tiers du commerce entre les deux parties.

Depuis le référendum de 2016, l’espoir dominant était que, malgré la difficulté des négociations, une transition douce prévaudrait au bout du compte et, en tout cas, qu’une rupture brutale serait évitée. La déclaration politique d’octobre dernier cosignée par les deux parties allait en ce sens. Mais désormais, l’option d’un «no-deal Brexit» est la plus probable. Non seulement le temps presse, mais la lassitude s’est installée en Europe à l’égard du gouvernement britannique. Il est manifeste que l’état de préparation est insuffisant pour gérer les conséquences immédiates. Il est par ailleurs largement admis que l’éloignement de deux zones économiques aussi intégrées aura des effets négatifs sur le potentiel de croissance à moyen terme. En somme, au début 2021, à un moment où le Royaume-Uni et le reste de l’Europe auront sans doute surmonté une bonne partie du choc lié à la pandémie de coronavirus, il faut s’attendre à un autre choc, de moindre intensité certes mais risquant de peser sur le revenu disponible des ménages, de créer des distorsions dans les chaînes d’approvisionnement et d’élever encore le niveau d’incertitude.

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