Le Council of Economic Policies (CEP) présente aujourd’hui, à Berne, un rapport sur les dépenses fiscales, soit les allègements fiscaux (Tax Expenditures Country Report) en Suisse. Le CEP – avec son partenaire, l’Institut Allemand du Développement et de la Durabilité (IDOS) – est l’institution à l’origine de l’Indice de Transparence de Politiques Fiscales (GTETI) ainsi que d’une dizaine de rapports sur les dépenses fiscales pour d’autres pays. Tout ce travail est disponible sur le site web Tax Expenditures Lab.
Agustin Redonda, Senior Fellow au CEP et co-auteur du rapport avec le professeur Peter Hongler, de l’Université de Saint-Gall, répond aux questions d’Allnews:
Est-ce que le pays accorde davantage d’allégements fiscaux que d’autres pays?
Il n’est pas facile d’y répondre. Les allégements fiscaux sont définis comme une déviation du système fiscal de référence. Mais chaque pays définit son système de référence, et ces définitions peuvent, parfois, être assez différentes. Il n’existe pas de standard international en la matière, si bien qu’il est difficile d’établir des comparaisons de dépenses fiscales entre pays.
«Nous savons donc qu’en moyenne, les gouvernements dépensent autour de 4% du PIB en allègements fiscaux.»
Cela dit, nous disposons d’une base de données, la Global Tax Expenditures Database (GTED), fruit d’une récolte de données publiques et officielles. Nous savons donc qu’en moyenne, les gouvernements dépensent autour de 4% du PIB en allègements fiscaux. Les écarts sont énormes. En Europe, par exemple, cela va de 14% du PIB aux Pays-Bas à moins de 1% du PIB en Allemagne. Toutefois, cela dépend de la définition technique propre à chaque pays et de ce qu’il décide de publier. L’hétérogénéité, en termes de qualité et portée des rapports officiels de dépenses fiscales, est assez considérable. Dans notre report, nous montrons que la Suisse a un problème significatif à ce sujet.
L’OCDE procède à un travail d’harmonisation et un taux plancher a été défini, mais existe-t-il un tel effort en matière d’allègements fiscaux?
Oui. L’accord international sous l’égide de l’OCDE par rapport à l’impôt minimal sur les bénéfices s’est fait sur un taux effectif minimum de 15% - taux effectif et non statutaire, donc ce taux intègre les incitations fiscales telles que les allègements fiscaux. L’OCDE est donc en train de mettre en place une forme «d’harmonisation partielle» qui prévoit d’internaliser les incitations fiscales dans le calcul du taux effective. Par exemple, l’accord limite le recours à certaines incitations fiscales et à certains régimes préférentiels tout en laissant aux juridictions la liberté de concurrencer grâce à des taux d’imposition et à des instruments conformes aux normes.
«L’OCDE est donc en train de mettre en place une forme « d’harmonisation partielle » qui prévoit d’internaliser les incitations fiscales».
L’utilisation des régimes de brevets (patent boxes) et des super-déductions pour la R&D par les cantons suisses en est un exemple.
Est-ce que vous cherchez à mesurer la transparence fiscale en matière d’allègements fiscaux ou les gains en termes de compétitivité fiscale?
Notre recherche révèle que la Suisse dépense environ 25 milliards de francs chaque année en allègements fiscaux, sans prendre en compte ceux des cantons.
Il faut toutefois préciser quelques aspects très importants. Les dépenses fiscales ne sont pas bonnes ou mauvaises en soi. Elles font partie des instruments de politique fiscale comme le sont aussi les subventions. Concernant la Suisse, le problème porte sur le manque de transparence. Ce chiffre de de 25 milliards doit être interprété comme un ordre de grandeur car, comme ça a été reconnue a plusieurs fois par l’AFC, le Parlement ainsi que la CFF; le gouvernement ne peut pas estimer le vrai coût de ses allègements fiscaux d’une manière précise.
Et cela pose un vrai problème. Evidemment, le gouvernement n’ayant pas l’information précise du cout des allègement fiscaux, pose des problèmes par rapport à l’utilisation de l’argent des contribuables, un point clé notamment dans le cadre du débat actuel sur la viabilité des finances publiques. Mais, cela pose également des problèmes par rapport à l’impossibilité d’évaluer l’impact des allègements fiscaux, par exemple à travers une analyse des coûts/bénéfices. La politique fiscale suisse pourrait être améliorée d’une manière significative par l’obtention de ces données.
Le problème est-il celui de l’efficacité fiscale?
Le Conseil Fédéral a récemment lancé un vaste programme d’allégement budgétaire visant à préserver le respect du frein à l’endettement et à éviter l’apparition de déficits structurels. Le paquet prévoit principalement des réductions de dépenses, de l’ordre de 1,4 milliard de francs en 2027 et près de 2 milliards à partir de 2029. Une piste pourrait être d’intégrer les dépenses fiscales à ses réflexions pour évaluer s’il y a de la place pour une rationalisation des dépenses fiscales qui pourrait contribuer à atténuer les contraintes budgétaires. Mais faute de données, cette discussion ne peut pas avoir lieu d’une manière approfondi.
Pouvez-vous expliquer d’où viennent ces 25 milliards d’allègements?
Il s’agit de 25 milliards d’allègements fiscaux au niveau fédéral. Le dernier rapport officiel sur les dépenses fiscales en Suisse date de 2011. Et la plupart des estimations de manque à gagner est base sur les données fiscales alors obtenues du canton de Berne pour 2005 qui ont étés extrapolées à l’ensemble de la Suisse et, transposées au présent.
Est-ce que cela signifie que la réalité n’est peut-être pas de 25 milliards, non?
C’est le montant officiel à disposition. Il résulte d’un rapport qui répondait à un postulat sur la compétitivité fiscale. Une section est accordée à l’estimation des allègements fiscaux, en l’occurrence de 24,4 milliards. Mais, c’est évident que ce chiffre de 25 milliards n’est pas du tout une estimation précise.
«Les dix principaux allègements fiscaux coûtent 16 milliards de francs et représentent plus de 60% du manque à gagner».
Un autre problème c’est la manque de données au niveau de chaque dépense fiscale. Selon le rapport su 2011, les dix principaux allègements fiscaux coûtent 16 milliards de francs et représentent plus de 60% du manque à gagner total. Le premier concerne les contributions obligatoires au deuxième pilier, 3,5 milliards de francs par an, puis les services qui profitent de taux réduits de la TVA, 2,2 milliards de francs, les exonérations de TVA sur les transactions immobilières, 2 milliards de francs, les prestations sociales dans la santé, 2 milliards de francs.
Vous dites que vous n’avez pas une approche normative, mais en réalité ne critiquez-vous pas des allègements décidés par le parlement ou le peuple?
Non. Nous ne jugeons pas la qualité de ces politiques publiques. Nous critiquons le manque d’informations qui pourrait aider le gouvernement, le parlement et le peuple suisse à disposer d’une estimation précise du cout fiscale des allègements et, éventuellement, à effectuer des évaluations d’impact. Cela permettrait par exemple de savoir si les coûts des allègements pour le deuxième pilier sont justifiés ou non. Egalement, comme les hauts revenus en profitent, très probablement, davantage que la moyenne, les autorités pourraient analyser l’étendue de cet impact. Cela ne signifie pas que le gouvernement devrait éliminer cet allègement fiscal mais avoir ce type d’information améliorerait certainement le processus d’élaboration des politiques dans ce domaine.
La Suisse figure dans le dernier quart du classement en matière de transparence des allègements fiscaux. Qui sont les meilleurs au plan international?
En termes de qualité des rapports, les meilleurs exemples de transparence des allègements fiscaux sont l’Indonésie et la Corée du Sud. En Europe, les meilleurs sont les Pays-Bas, la France et l’Allemagne. Il existe une corrélation entre le niveau de développement économique et le classement en termes de transparence mais elle n’est pas parfaite. On trouve, par exemple, le Benin et le Niger dans le top-20.
Sur 116 pays -soit tous les pays qui ont publié un rapport sur les dépenses fiscales, la Suisse est 89e.
Votre étude met en lumière un problème d’infrastructure institutionnelle pour la Suisse. Qu’entendez-vous par là?
En Suisse, le système fiscal est bien développé et sa décentralisation fonctionne bien. Mais la Suisse souffre de lacunes techniques, par exemple dans le partage de données fiscales. Chacun sait que le contribuable envoie sa déclaration fiscale à son canton. Il appartient à ce dernier de partager ou non les informations qu’il obtient avec la Confédération. S’il existe des exceptions, comme Berne, la plupart des administrations fiscales cantonales s’en abstiennent. Une initiative parlementaire sur le partage de données fiscales non anonymisées a été rejetée. Une contre-initiative remet le sujet sur le tapis à propos de données anonymisées.
Pour être clair, il ne s’agit pas d’harmoniser les taux ou d’autres politiques fiscales, mais de disposer des données afin d’évaluer le coût fiscal et l’impact des dépenses fiscales dans la Confédération. Aujourd’hui il est possible de s’y attacher compte tenu des technologiques à disposition et sans courir un cyber-risque.
Le problème est donc technique mais, comme souvent le cas, aussi politique. Moi, je donne ma vision d’expert mais il appartient, évidemment, au parlement de prendre cette décision.
D’ailleurs, cette manque de données n’applique pas aux cantons, vue qu’ils ont accès aux donnes des contribuables…donc, il n’y a pas de raisons pour que les cantons ne publient pas les couts des allégements fiscaux dans ces propres coffres publics.
Est-ce qu’une meilleure transparence fiscale conduit à une meilleure compétitivité fiscale?
En réalité, la question n’est pas celle de la compétitivité. La concurrence fiscale entre les cantons ne devrait pas être affecté. Si jamais, ça pourrait en bénéficier car les cantons auraient plus d’informations par rapport à ce que les autres cantons sont en train de faire dans le domaine des allègements fiscaux.
Serait-il préférable de réduire les allègements fiscaux?
Plus important que mon opinion, c’est le Conseil fédéral qui, même s’il ne parle pas d’éliminer les allègements fiscaux, a explicitement affirmé qu’il faudrait réduire les dépenses fiscales au profit d’autres instruments comme les subventions directes.
L’article 7, lettre g), de la loi sur les subventions (LSu) stipule qu’il convient en principe d’éviter tout soutien financier par le biais des allégements fiscaux. Dans son message relatif à la loi, le Conseil fédéral a souligné les inconvénients majeurs liés au recours aux allègements fiscaux: «Elles portent atteinte au principe constitutionnel de l’imposition selon la capacité contributive et, par extension, au principe d’équité fiscale, si elles sont utilisées pour atteindre des objectifs non fiscaux. Elles limitent le contrôle exercé par l’autorité et le Parlement sur l’activité à promouvoir. Souvent, il n’est pas possible d’évaluer leurs implications financières. Elles échappent donc à tout examen minutieux et, par conséquent, à toute modification ou abrogation, et risquent, sans que personne ne s’en aperçoive, de se transformer au fil des ans en une véritable multitude de subventions indésirables.»
Pour ma part, le dépenses fiscales sont juste un instrument de politique… ils ne sont pas bons ou mauvais en soi. Mais c’est clair…j’estime difficile de justifier l’utilisation des allègements fiscaux si on ne peut les estimer ni les évaluer.
Est-ce un problème si les allègements portent aussi bien sur les personnes physiques que les entreprises?
Celui-ci est un point très intéressant. L’inexactitude des données est aggravée par la couverture partielle des estimations du manque à gagner. Les données sur l’impôt fédéral direct sont basées uniquement sur les allégements fiscaux bénéficiant aux personnes physiques. Les dépenses fiscales bénéficiant aux sociétés n’ont pas pu être estimées. Cela est reflété dans les deux estimations qui ont été publiées au niveau cantonal. Oui…seulement deux études ont été faites: le premier par l’Administration fédérale sur les allègements pour les personnes physiques dans le canton de Zoug en 2011, estimées à 174 millions de francs. Plus récemment, en 2025, le canton de Zurich a publié un rapport également que pour les personnes physiques, pour un coût estimé à 4,8 milliards de francs. Nous observons qu’il n’existe aucune estimation des allègements fiscaux pour les entreprises.
Il importe d’ajouter que l’Administration fédérale des contributions travaille sur un nouveau rapport sur les dépenses fiscales, en réponse à une initiative parlementaire demandant de quantifier le coût des allègements fiscaux…au meilleur de ma connaissance, le rapport ne sera toutefois pas publié avant 2027 et ne déclenchera non plus un processus institutionnel aboutissant à la publication d’un rapport annuel sur les allégements fiscaux.