Comment ne pas apprécier les fonds souverains? Ceux des États du Golfe, qui gèrent environ 6000 milliards de dollars d’actifs, ne sont plus de simples véhicules d’investissement. Ils sont devenus des outils de politique étrangère, transformant les royaumes et les émirats en acteurs influents et en bienfaiteurs. Parallèlement à des dépenses spectaculaires dans le sport et le commerce de luxe – le Fonds d’investissement public (PIF) d’Arabie saoudite a racheté le club de football anglais Newcastle United, et l’Autorité d’investissement du Qatar (QIA) est propriétaire du grand magasin Harrods –, ces fonds ont injecté des capitaux dans des secteurs stratégiques tels que l’intelligence artificielle, la logistique et les énergies renouvelables. Ils apportent également un soutien économique à leurs alliés, servant ainsi de levier de politique étrangère.
Le modèle du Golfe est si séduisant que le Premier ministre canadien Mark Carney a récemment lancé un fonds souverain, et que le président américain Donald Trump a signé un décret en vue d’en créer un. Mais ni le Canada ni les États-Unis ne peuvent rivaliser avec les décennies d’excédents d’hydrocarbures qui constituent l’épine dorsale du modèle du Golfe. Un exemple plus pertinent serait celui de l’Amérique latine, qui a mené cette expérience à maintes reprises au fil des ans, dans des conditions bien plus proches de celles qui prévalent au Canada et aux États-Unis.
Contrairement aux États du Golfe, avec leurs recettes pétrolières en hausse constante et leurs monarchies conservatrices, les pays d’Amérique latine ont connu des booms des matières premières suivis de déficits budgétaires, ainsi que des revirements politiques entre la gauche et la droite, ce qui a empêché toute continuité politique à long terme. Si quelques-uns ont réussi à mettre en place des fonds souverains, beaucoup ont échoué. Leur expérience offre des enseignements utiles aux États-Unis, au Canada et aux autres pays qui s’engagent dans cette voie.
Tout d’abord, la création d’un fonds souverain nécessite une somme d’argent importante qu’un gouvernement doit pouvoir se permettre de mettre de côté. Lorsque le Brésil a créé son fonds souverain en 2008, le capital provenait d’allocations budgétaires et d’emprunts publics, plutôt que d’une manne significative issue des matières premières. Le calcul n’a jamais tenu la route, et le fonds a été dissous 11 ans plus tard, les actifs restants étant affectés au service de la dette.
La Guyane a connu le problème inverse. En 2025, son fonds souverain a perçu 2,47 milliards de dollars de recettes pétrolières. Mais l’argent est sorti aussi vite qu’il était entré: la même année, le parlement du pays a autorisé 2,46 milliards de dollars de retraits. En l’absence de garde-fous empêchant la dépense de ces recettes exceptionnelles, le fonds a fonctionné comme un mécanisme de transfert budgétaire, et non comme un instrument d’épargne.
Il existe également le risque que les fonds souverains soient surchargés de missions. Le fonds pétrolier mexicain, par exemple, est chargé de stabiliser le budget, d’épargner pour l’avenir et de soutenir Pemex, la société énergétique publique. Lorsque ces objectifs s’opposent, c’est l’objectif le plus urgent qui l’emporte. Les recettes pétrolières ne cessent d’être détournées pour maintenir Pemex à flot, et l’épargne ne s’accumule jamais. L’argent qui aurait dû servir à constituer des réserves à long terme est plutôt affecté à des politiques budgétaires à court terme.
On peut sans doute considérer que l’exemple le plus important est celui du Fonds de stabilisation économique et sociale du Chili, qui a servi de modèle à la région. Mais même un fonds bien géré peut rencontrer des difficultés. Le Chili a dû faire face à la réalité suivante: il emprunte à un taux d’intérêt de 5%, alors que son fonds de stabilisation ne rapporte que 1 à 2% par an. Lorsqu’une personne dispose d’un compte d’épargne modeste et d’une dette de carte de crédit à taux d’intérêt élevé, les experts en crédit à la consommation lui conseilleraient vivement de rembourser d’abord sa carte. En 2024, le Chili a adopté une loi visant à restructurer le fonds en une dotation offrant davantage de flexibilité pour rechercher des rendements, soulignant ainsi l’importance de permettre aux fonds souverains d’investir de manière dynamique.
L’expertise de l’Amérique latine en matière de fonds souverains a été reconnue sur la scène internationale. Les normes mondiales relatives à la gouvernance des fonds souverains, les Principes de Santiago, ont été signées dans la capitale chilienne en 2008. Le Panama, qui a passé des décennies à protéger des institutions gouvernementales autonomes telles que l’Autorité du canal de l’ingérence politique, a intégré des protections similaires dans son fonds souverain, auquel le «Sovereign Wealth Fund Scoreboard» 2021 de l’Institut Peterson pour l’économie internationale a attribué une note de 82 sur 100. En revanche, la QIA a obtenu un score de 46, et le PIF saoudien a fait encore moins bien, avec 39.
Certes, certains feront valoir que certains investissements publics, tels que ceux contribuant à la croissance de l’emploi, au développement régional et à la sécurité nationale, génèrent des avantages sociaux qui justifient d’accepter des rendements financiers moindres. Mais le vecteur de ces investissements est une banque de développement, un partenariat public-privé ou une politique industrielle – et non un fonds souverain.
Les pays du Golfe ont donné l’impression que les fonds souverains constituaient un choix stratégique. Mais leur succès a reposé sur des milliards de dollars de recettes issues des énergies fossiles et sur une continuité politique, deux éléments dont ni Carney ni Trump ne disposent facilement. Heureusement, ils n’ont pas besoin de chercher bien loin pour trouver des modèles alternatifs: les pays d’Amérique latine ont non seulement identifié les écueils des fonds souverains, mais aussi la manière d’en créer un capable de produire des résultats réalistes, même s’ils sont moins prestigieux.
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