Voici une prédiction facile: le budget que Rachel Reeves, chancelière de l'Echiquier du Royaume-Uni, présentera le 30 octobre ne plaira à presque personne. Pourtant, la première initiative fiscale majeure du gouvernement ne devrait pas être jugée en ces termes. Ceux qui élaborent la politique ne devraient pas non plus être évalués en fonction de leur capacité à répondre à toutes les demandes qui leur ont été adressées. S'ils le faisaient, les résultats les plus probables seraient une croissance décevante et une instabilité financière.
Ce budget devrait plutôt être jugé selon quatre critères: son orientation vers la croissance à long terme, son approche de l'assouplissement des rigidités structurelles, la mesure dans laquelle il simplifie un cadre fiscal trop complexe et la question de savoir si tous ces éléments sont correctement communiqués à l'opinion publique. Des scores élevés dans ces quatre catégories seront de bon augure pour la croissance à long terme et une véritable stabilité financière. Reeves peut contribuer à mettre un terme à la longue période de sous-investissement, de retard de productivité, de délabrement des services publics et d'aggravation de l'inégalité des chances que connaît le Royaume-Uni.
Commençons par les mauvaises nouvelles. Reeves a hérité d'un mandat peu enviable. La situation budgétaire du Royaume-Uni a été minée par des déficits toujours importants, une dette élevée, des services publics inadéquats, des besoins considérables en investissements publics et des déséquilibres structurels profonds qui entravent la croissance. Cette longue liste de problèmes ne fait pas qu'accroître les exigences imposées à la chancelière; elle réduit aussi considérablement sa marge de manœuvre opérationnelle, tout comme les règles budgétaires que son parti travailliste a encore renforcées durant sa campagne électorale.
Dans de telles circonstances, l'idée d'un budget «au mieux» n'est tout simplement pas réalisable. Poussée par son héritage fiscal dans le monde du «second best», Reeves doit veiller à ce que la recherche d'un «mieux» théorique ne fasse pas obstacle à un «bien» plus réaliste.
Comme si tout cela ne suffisait pas, la formulation des politiques britanniques peut également être hantée par le spectre de Liz Truss, dont le poste de premier ministre s'est brusquement terminé lorsque le «mini-budget» proposé par son propre gouvernement a déclenché une perte de confiance sur les marchés financiers. Cet épisode, qui s'est traduit par le quasi-effondrement du système de retraite britannique, a laissé le gouvernement avec des coûts d'emprunt plus élevés et un sentiment persistant de fragilité financière. La réaction est d'avancer très prudemment, de peur que les décideurs politiques ne trébuchent par inadvertance sur d'autres vulnérabilités importantes qui se cachent sous la surface.
Heureusement pour Reeves (et pour le pays), il y a aussi de bonnes nouvelles. Le gouvernement du Premier ministre Keir Starmer a formulé une vision de la politique économique axée sur une «mission de croissance» et il travaille désormais avec diligence à la réalisation de cet objectif. Lors d'un récent sommet sur l'investissement, les responsables ont fait un travail admirable en présentant des informations convaincantes, en s'assurant d'une bonne participation et en fournissant plusieurs points de contact pour un suivi efficace. Ayant suivi de nombreux événements de ce type au fil des ans, je peux attester que celui-ci a été un succès.
Le gouvernement est sorti de son sommet avec une dynamique positive, et les marchés financiers semblent comprendre qu'un budget bien conçu et favorable à la productivité soutiendra la croissance à long terme, améliorera la solvabilité et renforcera la viabilité de la dette. Cette dynamique a été renforcée par des chiffres d'inflation meilleurs que prévu pour le mois de septembre.
Cela dit, le budget ne peut pas répondre à toutes les demandes raisonnables, ni même à toutes celles qui sont soutenues par un lobbying politique intense. Celles-ci se répartissent globalement en trois catégories: la réduction de la charge fiscale des entreprises et des ménages, l'augmentation des fonds alloués aux administrations publiques fortement rationnées, qui s'efforcent de fournir des services publics, et l'investissement pour moderniser les infrastructures défaillantes et soutenir les moteurs de la croissance de demain.
Compte tenu de l'ampleur et de la profondeur de ces exigences, le budget ne manquera pas de décevoir, ce qui influencera la manière dont certains observateurs évalueront le succès de la première grande initiative fiscale du nouveau gouvernement. Mais un récit d'échec serait à la fois malheureux et trompeur, surtout si l'on considère les conditions de départ de ce gouvernement.
Une meilleure approche consisterait à juger le budget à l'aune des quatre critères ci-dessus. Premièrement, nous devrions nous demander s'il a de bonnes chances de réduire les biais anti-croissance dans l'ensemble de l'économie et d'améliorer la productivité – soit directement, soit par le biais de partenariats avec le secteur privé. Deuxièmement, nous devrions également nous demander si elles représentent une étape significative vers la réduction des déséquilibres structurels qui limitent l'action budgétaire.
Troisièmement, les mesures individuelles sont-elles accompagnées de réformes du cadre budgétaire qui éliminent les biais anti-investissement (y compris l'absence de différenciation suffisante entre des postes de dépenses qui diffèrent par leur impact sur la prospérité économique future), éliminent les calendriers arbitraires et modernisent les définitions opérationnelles relatives à la dette publique nette? Quatrièmement, les propositions du gouvernement sont-elles accompagnées d'une stratégie de communication efficace qui maintient l'ancrage de la «mission de croissance», établit un horizon pluriannuel et informe l'évaluation par le marché de l'amélioration de la solvabilité souveraine au cours des prochaines années?
Heureusement pour le gouvernement, il existe une variété de configurations politiques qui répondraient à ces critères, et plusieurs économistes ont déjà fait des propositions intéressantes sur la façon dont le Royaume-Uni peut renforcer ses perspectives et améliorer la conception et l'efficacité de ses règles budgétaires.
En ce qui concerne le jour du budget lui-même, l'important, étant donné la longue liste de demandes et d'attentes irréalistes, est d'éviter de conclure hâtivement que Rachel Reeves n'a pas réussi à tenir ses promesses. Il faut plutôt regarder au-delà du bruit et se demander si le budget peut servir de catalyseur opérationnel pour reconstruire les fondations économiques du Royaume-Uni. Il s'agit là d'un élément clé pour mener à bien la mission de croissance dont le pays a tant besoin, mais il s'agira d'un processus qui s'étalera sur plusieurs années.
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