Le Brésil a la fâcheuse habitude de décevoir. Malgré ses ressources naturelles exceptionnelles, sa trajectoire de croissance ressemble à ce que les Brésiliens appellent le «vol de la poule» (voo de galinha): un bref battement d’ailes suivi d’une chute inévitable vers le sol. La réélection surprise duprésident Luiz Inácio Lula da Silva accroît le risque d’une nouvelle déception.
D’ici à ce qu’il quitte ses fonctions en 2030, Lula aura occupé la présidence pendant 16 ans (non consécutifs). Aujourd’hui, les finances publiques du Brésil sont déjà précaires, après près de quatre ans de politique budgétaire laxiste. La dette publique est passée de 73,8% du PIB en 2023 à un niveau prévu de 86,6% d’ici fin 2026.
Pour stabiliser la dette à ce niveau, il faudrait un excédent budgétaire primaire soutenu d’au moins 1,5% du PIB. Or, le Brésil devrait au contraire afficher un déficit primaire d’environ 0,5% du PIB cette année. Les objectifs budgétaires du gouvernement excluent certaines dépenses qui contribuent aux besoins d’emprunt. Après ajustement pour tenir compte du cycle économique et des mesures budgétaires temporaires, le Fonds monétaire international estime le déficit primaire structurel du Brésil à 1,3% du PIB potentiel en 2026.
Sans ajustement budgétaire, la dette du Brésil pourrait encore augmenter de dix points de pourcentage au cours des quatre prochaines années. Mais rien n’indique que Lula mettra en œuvre les changements nécessaires. Au cours des dernières semaines de la campagne, il a promis des prestations supplémentaires, des subventions et des allègements fiscaux qui, selon les estimations locales, pourraient coûter entre 0,4 et 0,6% du PIB en 2027. Certaines mesures peuvent être mises en œuvre sans nouvelle législation, mais leur financement à long terme nécessitera un accord parlementaire.
Le «plafond des dépenses» du gouvernement étant déjà entièrement utilisé, toute nouvelle dépense nécessite des coupes compensatoires, des recettes supplémentaires ou de nouvelles dérogations à son cadre budgétaire. Aucune de ces solutions ne sera facile à mettre en œuvre. Le Congrès, où sont représentés plus de 20 partis, a renforcé son influence sur l’affectation des crédits budgétaires ces dernières années. Les législateurs sont fortement incités à défendre les prestations existantes et à dépenser toute ressource supplémentaire.
De plus, à 32,4% du PIB, la charge fiscale du Brésil est déjà exceptionnellement élevée pour une économie émergente. Le Congrès s’est opposé à plusieurs reprises aux efforts du gouvernement visant à augmenter les recettes au cours des deux dernières années, et la nouvelle législature élue est nettement plus à droite.
Lula doit choisir entre ajuster sa politique budgétaire de manière proactive ou attendre que les marchés financiers lui imposent la main. La tentation politique de retarder ces mesures est considérable. La tentative de resserrement budgétaire de l’ancienne présidente Dilma Rousseff après sa réélection en 2014 a aliéné une partie de sa base politique et n’a pas empêché sa destitution en 2016. Lula pourrait préférer laisser la pression des marchés fournir la justification politique nécessaire à des mesures impopulaires. Mais les marchés ont tout intérêt à tester cette réticence, en augmentant les coûts d’emprunt et en imposant potentiellement un ajustement plus douloureux par la suite.
Le nouveau Congrès mettra également à l’épreuve les institutions brésiliennes. Au cours des quatre prochaines années, Lula pourra nommer des remplaçants pour quatre des onze juges de la Cour suprême et pourvoir les neuf sièges du conseil d’administration de la banque centrale. Toutes ces nominations doivent être confirmées par le Sénat. Historiquement, cela n’a guère été qu’une formalité, mais le rejet par le Sénat, en avril, du candidat de Lula à la Cour suprême, Jorge Messias – le premier rejet de ce type depuis 1894 – suggère que l’époque des confirmations automatiques pourrait bien être révolue.
Ces deux institutions seront soumises à des tensions politiques croissantes. La Cour suprême sera appelée à trancher les différends concernant le pouvoir exécutif, les pouvoirs du Congrès en matière de dépenses et les dépenses protégées par la Constitution. La Banque centrale subira des pressions pour s’adapter à une situation budgétaire que le système politique semble peu disposé à corriger.
Cette pression est déjà manifeste. Le gouverneur de la banque centrale, Gabriel Galípolo, nommé par Lula, a contrarié certains membres du parti au pouvoir en s’opposant à des baisses plus rapides des taux d’intérêt avant l’élection. Lula a désormais l’occasion de remanier la direction de la banque. Pourtant, les marchés financiers ont évolué dans la direction opposée: après la victoire de Lula, les contrats à terme sur taux d’intérêt ont commencé à anticiper un nouveau resserrement, plutôt que les baisses attendues avant les élections. Le conflit entre les demandes politiques en faveur d’une baisse des taux et les exigences des marchés en faveur d’une politique monétaire plus restrictive pourrait constituer un test majeur pour l’indépendance de la banque.
L’inflation a dépassé la limite supérieure de la fourchette cible de la banque centrale pendant près des deux tiers des mois écoulés depuis qu’elle s’est vu accorder son indépendance opérationnelle en 2021. La détérioration de la crédibilité budgétaire pourrait faire grimper les anticipations d’inflation et les taux d’intérêt réels, tout en affaiblissant la monnaie. La pression qui en résulte sur le système bancaire s’accentue également, les prêts non performants étant déjà en hausse. Un nouveau resserrement monétaire pourrait aggraver les pertes sur crédits et freiner l’octroi de prêts.
Le taux de change flottant du Brésil, ses importantes réserves de change et ses solides exportations de matières premières, ainsi que le fait que sa dette soit principalement libellée dans sa propre monnaie, réduisent son exposition à une crise de la balance des paiements. Mais ces facteurs n’éliminent pas les coûts internes liés à la détérioration budgétaire. Les investisseurs exigeant une rémunération plus élevée pour compenser l’inflation et les risques budgétaires, les coûts d’emprunt augmenteront, ce qui aggravera la dynamique de la dette. Des taux d’intérêt réels durablement élevés freinent l’investissement privé et affaiblissent la croissance.
La polarisation politique rend particulièrement difficile la recherche d’un consensus autour de la rigueur budgétaire. Le Brésil pourrait être confronté à une période prolongée de forte inflation, de faiblesse monétaire, de taux d’intérêt réels élevés et de croissance médiocre. Comme par le passé, le poulet brésilien sera incapable de prendre son envol, quelle que soit la force avec laquelle il battra des ailes.
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